30.6 Vandkvæði við óreglubundnar ríkisfjármála­aðgerðir

30.6 Vandkvæði við óreglubundnar ríkisfjármála­aðgerðir

Snemma á sjöunda áratugnum ríkti talsverð bjartsýni um að stjórnvöld gætu mildað hagsveiflur með virkri eftirspurnarstýringu, þótt hagfræðingar væru ekki allir sammála. Á forsíðu Time 31. desember 1965 var mynd af John Maynard Keynes. Í greininni voru kenningar hans kallaðar ráðandi áhrifavaldur í hagstjórn og því haldið fram að þær hefðu stuðlað að mildari sveiflum, miklum vexti og stöðugu verðlagi. Þetta var samtímalýsing, ekki sönnun þess að hagsveifluvandinn væri leystur. Reynslan næstu ára sýndi bæði takmörk eftirspurnarstýringar og mikilvægi framboðsskella, væntinga og stofnana.

Bjartsýnin entist ekki. Bandaríkin lentu í samdrætti frá desember 1969 til nóvember 1970, dýpri samdrætti 1973–1975 og tvöföldum samdrætti 1980 og 1981–1982. Á hluta tímabilsins voru verðbólga og atvinnuleysi bæði mikil, meðal annars vegna olíuverðsskella og breyttra verðbólguvæntinga. Hagstjórn hafði því ekki útrýmt hagsveiflum. Umræðan færðist að tímatöfum, óvissu, vaxtaviðbrögðum, framboðshlið hagkerfisins og pólitískum hvötum sem gera óreglubundna ríkisfjármálastefnu vandasama.

Ríkisfjármálastefna og vextir

Ríkisfjármálastefna getur haft áhrif á fjármagnsmarkaði auk heildareftirspurnar. Í stílfærðu dæmi myndar 30.14 er upphaflegt jafnvægi E₀ við 800 milljarða dala fjármagnsmagn og 6% vexti. Meiri lántaka hins opinbera hliðrar eftirspurn eftir fjármagni úr D₀ í D₁; nýtt jafnvægi E₁ er við 900 milljarða og 7%. Myndin heldur framboði fjármagns föstu. Í raun geta sparnaður, alþjóðlegt fjármagnsflæði, peningastefna, áhættuálag og væntingar breytt niðurstöðunni.

Ekki er til eitt stöðugt samstöðumat þess að halli sem nemur 1% af VLF hækki langtímavexti um 0,5–1,0 prósentustig. Mat fer eftir því hvort skoðaður er halli eða skuldastaða, tímabili, stöðu hagsveiflunnar, viðbrögðum seðlabanka, alþjóðlegu fjármagnsflæði og trúverðugleika ríkisfjármála. Empírískar niðurstöður eru því best settar fram sem bil og skilyrt samband, ekki vélræn regla.

Þensluhvetjandi stefna á að auka heildareftirspurn, en meiri opinber lántaka getur við sumar aðstæður hækkað raunvexti eða áhættuálag. Dýrari fjármögnun dregur þá úr einkafjárfestingu, húsnæðiskaupum eða annarri vaxtanæmri eftirspurn. Þetta kallast ruðningsáhrif. Mótvægið er sjaldan fullkomið og getur verið lítið þegar mikil laus framleiðslugeta er til staðar, vextir eru við neðri mörk, seðlabanki heldur aðhaldi óbreyttu eða fjármagn streymir inn. Opinber fjárfesting sem eykur framleiðslugetu getur jafnvel örvað einkafjárfestingu. Samsetning, fjármögnun og tímalengd skipta því máli.

Ríkisfjármála- og peningastefna verka saman, en stjórnvöld eiga ekki einfaldlega að fyrirskipa sjálfstæðum seðlabanka vexti. Ef ríkisfjármál örva eftirspurn getur seðlabanki haldið að sér höndum, stutt aðgerðina eða vega á móti henni eftir verðbólguhorfum og umboði sínu. Við aðhald getur peningastefna mildað framleiðslutap ef svigrúm er til lækkunar vaxta. Samhæfing upplýsinga og viðbragða getur hjálpað í kreppu, en stofnanalegt sjálfstæði og trúverðugleiki verja jafnframt verðstöðugleika.

Langar og breytilegar tímatafir

Óreglubundin ríkisfjármálastefna getur tafist á nokkrum stigum. Greiningartöf líður þar til gögn sýna vandann; fyrstu tölur eru ófullkomnar og síðar endurskoðaðar. Ákvörðunartöf nær yfir hönnun, samningaviðræður, þingmeðferð og undirritun laga. Framkvæmdartöf tekur við þegar stofnanir setja reglur, afgreiða umsóknir, gera samninga eða hefja verkefni. Að lokum er áhrifatöf þar til heimili, fyrirtæki og markaðir breyta hegðun. Skatta- og tilfærslukerfi geta stundum miðlað aðgerð hratt, en stór innviðaverk taka lengri tíma. Peningastefna getur breytt stýrivöxtum hraðar, þó áhrif hennar á raunhagkerfið komi einnig fram með breytilegri töf.

Rétt stærð aðgerðar er óviss. Möguleg framleiðsla og framleiðsluspenna sjást ekki beint, gögn eru endurskoðuð og margföldunaráhrif ráðast af aðstæðum. Á AD–AS-mynd er auðvelt að færa feril að mögulegu VLF; í raun er hvorki upphafsstaðan né viðbragðið þekkt nákvæmlega. Í fjármálakreppunni 2008–2009 var til dæmis óljóst hversu djúpt bankakerfi, húsnæði og bílaiðnaður myndu falla. Hönnun þarf því að taka mið af áhættu, sjálfvirkri niðurfellingu eða stækkun og nýjum gögnum fremur en einni punktspá.

Mánuðir eða meira geta liðið frá upphafi samdráttar þar til aðgerð tekur gildi. Á meðan getur hagkerfið versnað, náð botni eða tekið að batna. Of seint innleitt áreiti getur því orðið hagsveiflumagnandi og ýtt undir verðbólgu; of snemmt aðhald getur dýpkað samdrátt. Þessi hætta réttlætir ekki aðgerðarleysi í öllum tilvikum, en hún styður sjálfvirka sveiflujafnara, fyrirfram hönnuð úrræði, tímabundin ákvæði og mælanleg virkjunar- eða lokunarskilyrði. Tilvitnun George P. Shultz um að töf hagfræðingsins sé martröð stjórnmálamannsins fangar þetta tog á milli greiningar og kröfu um skjótan árangur.

Tímabundnar og varanlegar ríkisfjármálaaðgerðir

Tímabundin skattalækkun eða útgjaldaaukning rennur út samkvæmt fyrirfram ákveðinni reglu; varanleg breyting gildir þar til ný ákvörðun breytir henni. Áhrifin ráðast ekki aðeins af endingartíma. Heimili með greiðsluvanda geta varið tímabundna greiðslu hratt, en tekjuhærri heimili sparað stóran hluta. Trúverðug varanleg tekjubreyting getur haft meiri áhrif á neyslu, en hún getur líka aukið væntanlega skuldastöðu og vexti. Tímabundinn fjárfestingarhvati getur flýtt kaupum einmitt vegna lokadags. Markhópur, trúverðugleiki, lausafjárstaða og væntingar ráða viðbragðinu.

Mótvægisaðgerð í samdrætti á oft að vera tímabundin svo hún hverfi þegar framleiðsluspenna lokast. Það gerir hana ekki sjálfkrafa áhrifalitla. Vel markviss, fljótt greidd tímabundin aðstoð getur haft sterk skammtímaáhrif, en varanleg ófjármögnuð aðgerð getur orðið óviðeigandi eftir bata. Vandinn er að gera tímabundið ákvæði trúverðugt og stöðva það á réttum tíma. Sjálfvirk virkjunar- og lokunarskilyrði, til dæmis tengd atvinnuleysi, geta samræmt styrk aðgerðar og stöðu hagkerfisins betur en fast dagsetning.

Skipulagsbreytingar hagkerfisins taka tíma

Hagkerfi sem rís úr samdrætti fær ekki endilega sömu atvinnugreinaskipan og áður. Um miðjan fyrsta áratug 21. aldar óx húsbygging og fjármálaþjónusta hratt í Bandaríkjunum. Húsnæðisverðfallið frá 2007 og fjármálakreppan drógu bæði svið saman. Framleiðslustörf höfðu jafnframt breyst vegna tækni, alþjóðaviðskipta og tilfærslu verkefna. Eftirspurnarörvun getur varðveitt nýtanleg störf og stutt heildaratvinnu, en hún endurskapar ekki sjálfkrafa úrelt störf. Flutningur vinnuafls milli greina krefst tíma, upplýsinga, færni, fjármagns og stundum búferlaflutninga. Menntun, tryggingar og vinnumarkaðsúrræði geta því skipt máli samhliða almennri eftirspurnarstýringu.

Takmarkanir ríkisfjármálastefnu

Þegar framleiðsla er undir getu getur þensluhvetjandi stefna aukið eftirspurn og dregið úr atvinnuleysi. Framleiðsla getur tímabundið farið yfir mat á mögulegu VLF, enda er matið óvíst, en viðvarandi eftirspurn umfram getu eykur yfirleitt launa- og verðbólguþrýsting. Stefnan getur þó einnig aukið framtíðargetu ef hún styrkir innviði, heilsu, menntun eða fjárfestingu. Greina þarf skammtímaeftirspurnaráhrif frá langtímaframboðsáhrifum í stað þess að setja algilt framleiðsluþak.

Pólitískur veruleiki og óreglubundnar ríkisfjármálaaðgerðir

Mótvægisstefna gengur gegn hagsveiflunni: hún styður eftirspurn í samdrætti en byggir upp svigrúm eða dregur úr eftirspurn í þenslu. Þetta getur stangast á við reglur um hallalaus fjárlög, þrýsting um niðurskurð þegar tekjur falla og kröfur um skattalækkanir eða ný útgjöld þegar tekjur aukast. Vandinn er stofnanalegur og pólitískur, ekki einfaldlega skortur á skilningi stjórnmálamanna. Fjárlagareglur yfir hagsveifluna, varasjóðir, óháðar spár og sjálfvirkir sveiflujafnarar geta dregið úr hagsveiflumagnandi hvötum.

Pólitískt getur verið auðveldara að samþykkja skattalækkun eða útgjaldaaukningu en að afturkalla hana síðar. Hagsmunahópar, kjörtímabil, óvissa og ólík dreifing kostnaðar og ávinnings geta skapað halla- eða þensluskekkju. Dæmið um lok tíunda áratugarins og upphaf fyrsta áratugar 21. aldar sýnir þó að mat á framleiðsluspennu er endurskoðanlegt og stefnuval var margþætt; fullyrðing um að enginn meginstraumsstjórnmálamaður hafi stutt aðhald er of víð. Betra er að meta raunverulegar ákvarðanir um útgjöld, skatta, skuldir og peningastefnu en að eigna einum hópi eina eðlishvöt.

Óreglubundnar ríkisfjármálaaðgerðir: samantekt

Óreglubundin ríkisfjármálastefna getur mildað djúpan samdrátt eða eftirspurnarverðbólgu, en er gróft stjórntæki þegar gögn, margfaldarar, vextir og tímasetning eru óviss. Niðurstaðan er þó ekki að peningastefna eigi alltaf að sjá ein um hagsveiflustýringu. Þegar vextir eru við neðri mörk, fjármálakerfi laskað eða stór framboðs- og heilbrigðisáföll dynja yfir getur ríkisfjármálastefna verið sérstaklega mikilvæg. Í vægari sveiflum geta sjálfvirkir sveiflujafnarar og peningastefna brugðist hraðar. Val á tæki á að ráðast af eðli skells, verðbólgu, framleiðsluspennu, skuldastöðu, dreifingu, stjórnsýslugetu og samspili stefnuúrræða.