3030 Fjárlög hins opinbera og ríkisfjármálastefna

30.3 Halli alríkissjóðs og ríkisskuldir

Námsmarkmið

Að þessum kaflahluta loknum átt þú að geta:

greint á milli árlegs fjárlagahalla og uppsafnaðra skulda bandaríska alríkisins
útskýrt hvernig hagvöxtur og samdráttur geta haft áhrif á fjárlagaafgang eða -halla

Eftir umfjöllun um tekjur og útgjöld alríkisins snúum við okkur að árlegri afkomu þess. Halli verður þegar heildarútgjöld fjárlagaárs eru meiri en heildartekjur; afgangur þegar tekjurnar eru meiri. Fjárlagaár alríkisins stendur frá 1. október til 30. september. Skatttekjur eru stærsti tekjuliðurinn, en réttur samanburður tekur til allra tekna og útgjalda.

Mynd 30.7 sýnir árlegan afgang eða halla bandaríska alríkisins sem hlutfall af VLF frá 1930. Gildi ofan við núll tákna afgang, gildi neðan við núll halla. Langmesti hallinn tengdist síðari heimsstyrjöldinni. Hann var einnig áberandi í kreppunni miklu, á níunda áratugnum, 2007–2009 og árið 2020. Hlutfallið ræðst bæði af afkomu alríkisins og stærð VLF.

Línurit yfir afgang eða halla bandaríska alríkisins sem hlutfall af VLF 1930–2020. Gildi ofan við núll tákna afgang og gildi neðan við núll halla. Hallinn fór nær 27% af VLF í síðari heimsstyrjöldinni, um 10% árið 2009 og nær 15% árið 2020; um 1% afgangur var um aldamótin 2000. — **Mynd 30.7.** Afgangur eða halli á fjárlögum bandaríska alríkisins sem hlutfall af VLF 1930–2020. Afgangur var skammvinnur undir lok tíunda áratugarins; hallinn var sérstaklega mikill í síðari heimsstyrjöldinni og samdráttunum 2007–2009 og 2020. (Heimild: Federal Reserve Bank of St. Louis, FRED, FYFSGDA188S)

Gagnvirkt línurit yfir afgang eða halla bandaríska alríkisins sem hlutfall af VLF frá 1930. Gildi neðan núlls tákna halla. Hallinn fór yfir 25% af VLF í síðari heimsstyrjöldinni; afgangur sást meðal annars seint á fimmta áratugnum, um miðjan sjötta áratuginn og undir lok tíunda áratugarins.

Afgangur eða halli alríkisins sem hlutfall af vergri landsframleiðslu

Skuldir sem hlutfall af VLF

Halli ársins er flæðistærð, skuldir stofnstærð. Heildarskuldir ná til skulda í eigu almennings og milli ríkisreikninga. Mynd 30.8 sýnir hlutfallið af VLF frá 1966. Það getur lækkað þrátt fyrir halla ef VLF vex hraðar en skuldir. Hlutfallið hækkaði á níunda áratugnum, lækkaði 1998–2001 og stökk upp 2008–2009 og 2020. Aðrir fjármálaliðir hafa líka áhrif.

Línurit yfir heildarskuldir bandaríska alríkisins sem hlutfall af VLF 1966–2020. Hlutfallið lækkar úr um 40% í kringum 1970 í nær 30% um 1980, hækkar í um 60% snemma á tíunda áratugnum, lækkar nær 50% um 2000, fer yfir 100% um 2012 og yfir 120% árið 2020. — **Mynd 30.8.** Heildarskuldir alríkisins sem hlutfall af VLF. Árlegur halli hækkar ekki endilega skuldahlutfallið ef nafnvirði VLF vex hraðar en skuldir. Hlutfallið hækkaði hratt í samdrættinum 2008–2009, jafnaðist um tíma og stökk aftur upp árið 2020. (Heimild: Federal Reserve Bank of St. Louis, FRED, GFDEGDQ188S)

Í næsta skýringarboxi er nánar greint frá því hvað felst í ríkisskuldum.

Gagnvirkt línurit yfir heildarskuldir bandaríska alríkisins sem hlutfall af VLF frá 1940. Hlutfallið fór í um 120% eftir síðari heimsstyrjöld, lækkaði í um 30% um miðjan áttunda áratuginn og hækkaði síðan aftur; það fór yfir 100% á 21. öld.

Heildarskuldir alríkisins sem hlutfall af vergri landsframleiðslu

Frá halla til afgangs og aftur til halla

Hvers vegna snerist halli í afgang 1998–2001, hvers vegna varð aftur halli árið 2002 og hvers vegna jókst hann svo mikið árið 2020? Mynd 30.9 varpar ljósi á þróunina með því að bera saman heildarútgjöld og skatttekjur alríkisins sem hlutfall af VLF frá 1990. Ritið sýnir skatttekjur fremur en allar tekjur og er því einfölduð mynd af opinberum reikningsskilum, en það fangar meginhreyfingarnar á tímabilinu.

Línurit með útgjöldum og skatttekjum bandaríska alríkisins sem hlutfall af VLF 1990–2020. Útgjöld eru yfirleitt meiri en skatttekjur, nema um 1998–2001. Útgjöld fara úr um 21% árið 1990 niður í um 18% árið 2001, upp í 24% árið 2009 og 32% árið 2020. Skatttekjur sveiflast að mestu milli 16% og 20%. — **Mynd 30.9.** Útgjöld og skatttekjur bandaríska alríkisins sem hlutfall af VLF 1990–2020. Þegar útgjöld eru meiri en skatttekjur gefur bilið til kynna fjárlagahalla samkvæmt þessari einföldu framsetningu. Samdrættirnir 2007–2009 og 2020 lækkuðu tekjur og juku útgjöld, sérstaklega árið 2020. (Heimild: Economic Report of the President 2021, tafla B-46)

Útgjöld alríkisins sem hlutfall af VLF lækkuðu á tíunda áratugnum. Landvarnaútgjöld fóru úr 5,2% af VLF árið 1990 í 3,0% árið 2000 og vaxtagreiðslur lækkuðu um nálægt eitt prósentustig af VLF. Á sama tíma hækkuðu skatttekjur úr 18,1% af VLF árið 1994 í 20,8% árið 2000. Öflugur hagvöxtur, fjölgun starfa, hækkandi laun, mikill hagnaður og eignaverð studdu skattstofnana, ásamt skattareglum þess tíma. Tekjuskattur einstaklinga, launatengd gjöld og fyrirtækjaskattur hækkuðu því, en útgjöld til atvinnuleysisbóta og annarra tekjutengdra tilfærslna drógust saman þegar atvinnuástand batnaði. Afgangurinn varð til úr samspili hagsveiflu, stefnu og útgjaldaþróunar, ekki af hagvexti einum.

Hraðari tekjuaukning og minni tilfærsluútgjöld urðu meiri en margir fjárlagasérfræðingar höfðu gert ráð fyrir, svo afgangurinn kom að nokkru leyti á óvart. Snemma á fyrsta áratug 21. aldar snerist þróunin við. Samdrátturinn sem hófst í mars 2001 dró úr skattstofnum, og frá 2001 samþykkti Bandaríkjaþing skattalækkanir sem George W. Bush forseti staðfesti. Útgjöld jukust meðal annars vegna landvarna, heilbrigðismála, menntunar, Social Security og stuðnings við fólk sem varð fyrir áhrifum samdráttar og hægs bata. Halli tók því aftur við. Í djúpa samdrættinum frá lokum 2007 lækkuðu tekjur enn frekar og útgjöld til stuðningskerfa og efnahagsaðgerða jukust, sem leiddi til óvenjumikils halla.

Langtímaspár um fjármál bandaríska alríkisins eru háðar lögum, vöxtum, framleiðni, atvinnu, heilbrigðiskostnaði og lýðfræði. Spár sem lágu til grundvallar þessari útgáfu bókarinnar bentu til vaxandi halla við óbreytta stefnu. Skuldir eftir samdrættina 2007–2009 og 2020 hækkuðu vaxtagjaldastofninn, en öldrun þjóðarinnar eykur jafnframt útgjöld til Social Security og Medicare. Elstu árgangar fjölmennrar eftirstríðskynslóðar náðu 65 ára aldri frá 2011 og snemmbær starfslok jukust í heimsfaraldrinum. Núverandi tekjur og sjóðir kerfanna duga ekki sjálfkrafa fyrir öllum áætluðum greiðslum til lengdar. Hærri tekjur, breytt réttindi eða aldursmörk, lægri annar kostnaður og meiri lántaka eru meðal mögulegra viðbragða; allar slíkar breytingar myndu breyta spánni.

Skýrum þetta

Hverjar eru langtímahorfur Social Security og Medicare?

Árið 1946 var um einn af hverjum 13 Bandaríkjamönnum 65 ára eða eldri. Hlutfallið var um einn af átta árið 2000, en í spá fyrir 2030 einn af fimm. Social Security greiðir elli-, örorku- og eftirlifendabætur. Medicare tryggir heilbrigðisþjónustu einkum fyrir eldra fólk. Medicaid ber líka hluta þjónustukostnaðarins. Launatengd gjöld fjármagna Social Security ásamt sjúkrahústryggingarhluta Medicare. Aðrir hlutar Medicare reiða sig líka á iðgjöld og almennar tekjur. Meta þarf hvert kerfi og hvern sjóð sérstaklega.

Í langtímaspá fjárlagaskrifstofu Bandaríkjaþings frá 2021 var gert ráð fyrir að samanlögð útgjöld til Social Security og helstu liða Medicare hækkuðu sem hlutfall af VLF á næstu áratugum. Tölurnar í slíkri spá eru söguleg forsenda en ekki óbreytt núgildandi niðurstaða. Ef útgjöld vaxa án samsvarandi tekna þarf að mæta bilinu með einhverri blöndu hærri skatta eða iðgjalda, breyttra bóta eða réttindaskilyrða, minni annarra útgjalda og meiri lántöku. Hærri framleiðni, fjölgun vinnandi fólks, lægri heilbrigðiskostnaður eða breyttir vextir geta einnig breytt þróuninni.

Tillögur um Social Security hafa meðal annars falist í því að hækka eða afnema launahámark tryggingagjaldsins, breyta gjaldhlutfalli, hægfara hækkun lífeyrisaldurs, breyta útreikningi bóta eða verja stærri hluta sparnaðar á einstaklingsbundnum reikningum. Tillögurnar dreifa áhættu, kostnaði og réttindum með ólíkum hætti milli tekjuhópa og kynslóða. Medicare er annars konar kerfi og lausnir þar snúa meðal annars að greiðslum til veitenda, iðgjöldum, almennum skatttekjum, lyfjaverði, kostnaðarhlutdeild og umfangi réttinda. Ekki er því rétt að lýsa einni tilfærslu yfir í sparnaðarreikninga sem sameiginlegri eða tæmandi lausn fyrir bæði kerfin.

Bandaríkin eru ekki ein um að glíma við öldrun þjóðar. Í mörgum Evrópuríkjum og í Japan fjölgar eldra fólki miðað við vinnualdur, þótt þróunin sé mismunandi eftir löndum og ráðist einnig af atvinnuþátttöku, innflytjendum, framleiðni og heilsufari. Ákvarðanir um skatta, iðgjöld, aldursmörk, bætur og þjónustu fela í sér raunveruleg skipti milli afkomu eldra fólks, byrði vinnandi kynslóða, annarra opinberra verkefna og skuldasöfnunar.

Í næsta kaflahluta skoðum við hvernig beita má ríkisfjármálastefnu gegn hagsveiflum. Síðar er fjallað um kröfur um hallalaus fjárlög og um það hvort tekjur og útgjöld eigi að jafnast á hverju ári eða yfir lengra tímabil. Í kaflanum um áhrif opinberra lántaka verður síðan greint hvernig halli og skuldir geta haft áhrif á þjóðhagslegan sparnað, fjárfestingu, vexti, hagvöxt og viðskiptajöfnuð.