1515 Fátækt og efnahagslegur ójöfnuður

15.5 Aðgerðir stjórnvalda til að draga úr tekjuójöfnuði

Námsmarkmið

útskýra meginrök með og á móti afskiptum stjórnvalda af markaðshagkerfi
bera kennsl á stefnuúrræði sem geta dregið úr efnahagslegum ójöfnuði
greina hvernig hönnun stefnu mótar hvata, jöfnuð og framleiðslu

Tekjujöfnuður er hvorki sjálfgefið markmið né mælikvarði á velferð einn og sér. Þversnið tekna á tilteknu ári endurspeglar meðal annars aldurssamsetningu, náms- og starfsferil, vinnutíma, heilsu og fjölskylduaðstæður. Tekjur margra eru lágar í upphafi starfsævinnar, hærri um miðbik hennar og lækka síðan við starfslok. Val fólks á milli tekna og frítíma getur einnig haft áhrif, en slíkt val fer fram innan takmarkana sem ráðast meðal annars af heilsu, umönnunarskyldum og aðgengi að störfum.

Stöðumynd af ójöfnuði á einu ári segir því ekki allt um tekjubreytingar yfir ævina eða hreyfanleika milli tekjuhópa. Hún skiptir samt máli, því langvarandi tekjumunur, ólík tækifæri og lítil hreyfanleiki geta safnast upp milli einstaklinga og kynslóða. Hversu mikill ójöfnuður telst ásættanlegur er að hluta gildismat; hagfræðileg greining getur skýrt mælingar, afleiðingar og fórnarskipti. Þá þarf einnig að greina milli tekna og hreinnar eignar.

Skýrum málið

Hvernig er ójöfnuður í eignum mældur samanborið við ójöfnuð í tekjum?

Tekjur eru flæði fjármuna til einstaklings eða heimilis á tilteknu tímabili, til dæmis mánuði eða ári. Hrein eign er virði eigna—svo sem innistæðna, verðbréfa, lífeyrissparnaðar og húsnæðis—að frádregnum skuldum. Einstaklingur á eftirlaunum getur því haft litlar árstekjur en mikla hreina eign eftir langvarandi sparnað, en annar haft háar tekjur og litla hreina eign vegna mikilla skulda.

Hrein eign er mun ójafnar dreifð en tekjur í Bandaríkjunum. Tekjumunur getur safnast upp í eignir, en arfur, ávöxtun fjármagns, húsnæðiseign og skuldir hafa einnig áhrif. Nota má fimmtunga, hlutföll efstu hópa og Gini-stuðul til að lýsa báðum dreifingum, en niðurstöðurnar svara ekki sömu spurningu. Bandaríski seðlabankinn framkvæmir Survey of Consumer Finances að jafnaði á þriggja ára fresti; nýjasta birta könnunin er frá 2022 og mælir meðal annars efnahagsreikninga, lífeyri og tekjur fjölskyldna.

Hagfræðingar geta ekki ákvarðað með mælingum einum hversu mikill ójöfnuður sé réttlátur, en þeir geta borið saman stefnuúrræði, hverjir njóta þeirra og hverjir bera kostnaðinn. Verkfærin eru fleiri en þrjú: skattar og tilfærslur geta breytt ráðstöfunartekjum; opinber þjónusta, menntun og heilbrigðisþjónusta geta jafnað aðgengi; vinnumarkaðs-, samkeppnis- og húsnæðisstefna getur mótað markaðstekjur; og skattar á dánarbú eða gjafir geta haft áhrif á eignatilfærslur milli kynslóða.

Endurdreifing

Endurdreifing felst í því að skattar, tilfærslur og opinber þjónusta breyta skiptingu ráðstöfunartekna eða lífskjara miðað við markaðstekjur. Í Bandaríkjunum styðja tímabundin aðstoð við þurfandi fjölskyldur (TANF), endurgreiðanlegur skattaafsláttur vegna atvinnutekna (EITC), matvælaaðstoðarkerfið SNAP og sjúkratryggingakerfið Medicaid fólk sem býr við lágar tekjur. Breytingar á fjárhæðum, skilyrðum, skerðingarhlutföllum og þátttöku geta haft ólík áhrif á fátækt, ójöfnuð, atvinnuþátttöku og opinber útgjöld; aukið fjármagn eitt tryggir því ekki tiltekna niðurstöðu.

Bandaríska alríkisskattkerfið er að hluta stighækkandi: meðalhlutfall tekjuskatts hækkar almennt með tekjum, en heildarbyrðin ræðst einnig af launasköttum, fyrirtækjasköttum, vörugjöldum og endurgreiðanlegum skattaafslætti. OpenStax vísar til sögulegra matsgagna fyrir 2018 þar sem tekjuhæsta 1% heimila hafði að meðaltali 1.679.000 Bandaríkjadala tekjur fyrir skatta og 25,4% meðalhlutfall alríkisskatta. Önnur framsetning í heimildinni gefur 20,4% virkt skatthlutfall og neikvæðan nettótekjuskatt hjá tveimur tekjulægstu fimmtungunum vegna meðal annars EITC. Tölurnar eru ekki beinlínis sambærilegar nema sami tekjugrunnur, sömu skatttegundir og sama meðferð tilfærslna séu notuð. Meginniðurstaðan er að alríkistekjuskattur og endurgreiðanlegir afslættir eru stighækkandi að meðaltali, þótt einstök heimili geti vikið frá mynstrinu.

Að endurdreifing eigi sér nú þegar stað svarar ekki því hversu umfangsmikil hún ætti að vera. Slíkt mat þarf að gera sýnilegt hverjir vinna og tapa, áhrif á fátækt og ójöfnuð, hugsanleg hvataáhrif, stjórnsýslukostnað, fjármögnun og áhrif yfir tíma. Mismunandi samfélagslegt gildismat getur leitt til ólíkrar stefnu þótt staðreyndir séu sameiginlegar.

Tækifærastiginn

Uppvaxtarskilyrði hafa áhrif á tækifæri löngu áður en einstaklingur tekur sjálfstæðar ákvarðanir. Börn geta haft svipaða hæfileika og ástundun en búið við ólíkt skólastarf, heilsu, húsnæðisöryggi, fjárhagsstuðning og tengslanet. Mismunun og landfræðilegur aðskilnaður geta aukið muninn. Ólík niðurstaða segir því ekki ein og sér hversu stóran þátt ástundun, heppni eða aðstæður áttu.

Opinber stefna getur víkkað raunveruleg tækifæri án þess að gera fjölskyldur eða skóla eins. Markmiðið er að uppruni ráði síður aðgengi að menntun, heilbrigði, húsnæði og atvinnu og að fólk geti nýtt hæfileika sína og áhuga. Tafla 15.8 sýnir dæmi um aðgerðir á mismunandi æviskeiðum.

Dæmi um opinber stefnuúrræði
Börn og ungmenni	Framhalds- og háskólastig	Fullorðið fólk
• Vönduð og aðgengileg leikskóla- og dagvistun	• Þörfmiðuð námslán og styrkir	• Endurmenntun og uppbygging nýrrar færni
• Örvunar- og stuðningsúrræði fyrir ung börn	• Fjölbreytt námsframboð, frá starfs- og tækninámi til rannsóknarháskóla	• Bann við mismunun á vinnu- og húsnæðismarkaði
• Öflugir grunn- og framhaldsskólar	—	—
• Frístunda- og samfélagsstarf	—	—
• Starfsnám, iðnnám og leiðsögn	—	—

Hugmyndin um Bandaríkin sem land tækifæranna er áhrifamikil en segir ekki sjálfkrafa hversu mikill tekjuhreyfanleiki er í reynd. Stefnuúrræði þarf að meta með skýrum markmiðum og viðeigandi samanburði: ná þau til ætlaðs hóps, bæta þau náms-, atvinnu- eða tekjuútkomu og eru áhrifin næg miðað við kostnað? Tilraunir, stigvaxandi innleiðing og langtímaeftirfylgni geta greint árangursrík úrræði frá þeim sem skila litlu eða hafa ófyrirséðar afleiðingar.

Dánarbúaskattur og erfðir

Umræða um skattlagningu arfs snýst um togstreitu milli ólíkra markmiða. Lágt skatthlutfall getur auðveldað fjölskyldum að varðveita heimili eða fyrirtæki og styrkt hvata til sparnaðar. Hærra skatthlutfall getur aflað tekna og dregið úr samþjöppun auðs og ójöfnum tækifærum milli kynslóða. Raunveruleg áhrif ráðast meðal annars af frímarki, undanþágum, verðmati, möguleikum á skattaskipulagningu og því hvernig skatttekjunum er varið.

Bandaríkin leggja alríkisskatt á dánarbú, ekki beint á hvern erfingja. Fyrir andlát árið 2026 er grunnfrímarkið 15 milljónir Bandaríkjadala á einstakling; aðeins sá hluti skattskyldrar eignar sem stendur eftir umfram viðeigandi frímark og frádrætti fellur undir skattinn. Ónýtt frímark getur að uppfylltum skilyrðum færst milli hjóna, og sum ríki leggja auk þess eigin dánarbús- eða erfðafjárskatta á. Alríkisskatturinn nær því aðeins til lítils hluta dánarbúa, en áhrif hans á tekjur, sparnað og eignadreifingu ráðast af nánari útfærslu.

Fórnarskipti hvata, jafnaðar og framleiðslu

Skattar og bætur geta breytt jaðarhvötum, en áhrifin ráðast af hönnun. Skerðing bóta samhliða sköttum getur hækkað virkt jaðarskattahlutfall og minnkað fjárhagslegan ávinning af viðbótarvinnu. Mjög há skatthlutföll geta einnig haft áhrif á vinnuframboð, fjárfestingu, frumkvöðlastarf og skattaskipulagningu, en stærð áhrifanna er reynsluspurning og getur verið ólík eftir hópum. Mynd 15.10(a) sýnir því eina hugsanlega, en ekki óhjákvæmilega, framleiðslumörk: meiri jöfnuður fæst þar aðeins með minni framleiðslu þegar farið er frá A til B.

Mynd 15.10(b) sýnir aðra hugmynd. Milli C og D geta vel hönnuð úrræði aukið bæði jöfnuð og framleiðslu, til dæmis þegar menntun, heilbrigði eða stuðningur við atvinnuþátttöku losar um vannýtta hæfileika. Opinber menntun felur í sér fjármögnun og tilfærslu verðmæta milli heimila, en getur jafnframt aukið mannauð og framleiðni. Slík tvöföld áhrif eru möguleg en ekki sjálfvirk; þau ráðast af gæðum úrræðisins, hverjum það nær til og hvernig það er fjármagnað.

Minni fátækt og sanngjarnari tækifæri geta stutt traust, félagslega samheldni og pólitískt lögmæti stofnana. Sambandið er þó gagnkvæmt og erfitt að einangra; dýr, óskýr eða illa markviss stefna getur veikt bæði traust og framleiðslu. Meta þarf dreifingar- og stofnanaáhrif í stað þess að gera ráð fyrir að jöfnuður styðji eða skaði markaði sjálfkrafa.

Tvö hugmyndalínurit með jöfnuð á láréttum ási og framleiðslu á lóðréttum ási. Vinstra línuritið sýnir niðurhallandi feril frá A til B. Hægra línuritið sýnir feril sem hækkar frá C til D, er nær flatur að E og lækkar síðan að F. — **Mynd 15.10.** Myndin sýnir tvo hugmyndafræðilega möguleika, ekki metið orsakasamband. (a) Á ferlinum til vinstri fæst meiri jöfnuður frá A til B aðeins með minni framleiðslu. (b) Á ferlinum til hægri geta jöfnuður og framleiðsla fyrst aukist saman frá C til D, framleiðsla breyst lítið frá D til E og síðan minnkað frá E til F. Lögun og staðsetning ferils ráðast af hönnun stefnu og aðstæðum.

Á hugmyndaferlinum á mynd 15.10(b) eru áhrifin lítil milli D og E en verða neikvæð eftir E. Ferillinn er ekki mat á ákveðnu landi eða skatthlutfalli. Munur á ójöfnuði milli Bandaríkjanna, Kanada, Evrópuríkja, Japans og Ástralíu sýnir að svipuð tekjustig geta farið saman við ólíkar stofnanir og tekjudreifingu, en sannar ekki að breyting á ójöfnuði hafi engin áhrif á framleiðslu. Stefnusamanburður þarf að taka mið af orsakasamhengi, tímalengd, fjármögnun og því hvort úrræði breytir tækifærum, markaðstekjum eða ráðstöfunartekjum.

Tengjum við veruleikann

Occupy Wall Street

Occupy Wall Street-hreyfingin varð áberandi síðla árs 2011 og beindi athygli að ójöfnuði, skuldum, atvinnuöryggi og áhrifum fjármálakerfisins. Slagorðið um „99%“ gerði skiptingu tekna og auðs að pólitísku álitamáli. Dæmið er sögulegt: það sýnir hvernig mældur ójöfnuður tengist spurningum um ábyrgð, tækifæri og stefnu, en segir ekki eitt og sér hvaða úrræði beri að velja.

Fjármálakreppan 2008–2009 jók atvinnuleysi og lækkaði tekjur. Orsakir hennar voru margvíslegar, meðal annars áhættusöm lán, verðbréfun, skuldsetning, veik áhættustýring og annmarkar á regluverki; ekki er rétt að jafna alla í tekjuhæsta 1% hópnum við þá sem tóku ákvarðanir í fjármálakerfinu. Kostnaður kreppunnar dreifðist heldur ekki jafnt: atvinnumissir og húsnæðistap komu harðast niður á sumum heimilum sem höfðu litla fjárhagslega mótstöðu. Umræðan snerist því bæði um orsök áfallsins og hver bæri byrðar aðlögunarinnar.

Bandaríski draumurinn lýsir þeirri von að fólk geti bætt stöðu sína með vinnu og frumkvæði. Sú von getur aukið umburðarlyndi gagnvart ójöfnum niðurstöðum ef fólk telur tækifærin raunveruleg og reglurnar sanngjarnar. Hún getur hins vegar ekki ein leyst stefnuvalið: mæla þarf hreyfanleika milli kynslóða, hindranir á tækifærum og hvort markaðstekjur endurspegli framlag, samningsstöðu, arð af eignum eða heppni.

Rök fyrir aðgerðum styrkjast þegar fátækt er viðvarandi og tækifæri ráðast sterklega af uppruna. Menntun, starfsþjálfun og heilbrigðisúrræði geta bæði bætt stöðu tekjulágra hópa og aukið heildarframleiðslu, en árangurinn þarf að staðfesta og bera saman við kostnað. Aðrar aðgerðir kunna að auka jöfnuð með litlum framleiðsluáhrifum eða fela í sér skýr fórnarskipti. Vönduð stefnumótun setur því fram mælanleg markmið, metur dreifingu ávinnings og kostnaðar og endurskoðar úrræði þegar gögnin gefa tilefni til.