1111 Einokun og samkeppnisstefna

11.4 Hin mikla afreglunartilraun

Námsmarkmið

Að lestri kaflans loknum eigið þið að geta:

Metið árangur verðreglna og samkeppnisstefnu
Útskýrt regluverksyfirtöku og mikilvægi hennar

Alríkisstjórn, ríki og sveitarstjórnir í Bandaríkjunum hafa sett verðlagningu í fjölmörgum atvinnugreinum skorður. Hagfræðileg rök geta réttlætt slíkt eftirlit þegar starfsemi, til dæmis vatns- eða raforkuveita, ber einkenni náttúrulegrar einokunar. Um leið og stjórnvöld fá heimild til að grípa inn í markaði og ákveða verð eða framleiðslumagn getur hins vegar reynst erfitt að afmarka inngripið.

Efasemdir um stýringu verðs og framleiðslumagns

Á áttunda áratug tuttugustu aldar varð stefnumótendum þvert á stjórnmálaflokka ljóst að gildandi verðstýring skilaði ekki tilætluðum árangri. Bandaríkin réðust þá í umfangsmikla stefnutilraun: afreglunina sem fjallað var um í kaflanum Einokun. Opinberri stýringu verðs og framleiðslumagns var aflétt í flugrekstri, járnbrautaflutningum, vöruflutningum á vegum, langferðabifreiðum, sölu jarðgass og ákvörðun bankavaxta. Í rammanum hér á eftir er árangur afreglunar flugrekstrar skoðaður sérstaklega.

Skýrum málið

Hvaða árangri skilaði afreglun flugrekstrar?

Hvers vegna snerist bandarísk flugmálastefna í átt að afreglun? Á fyrstu árum farþegaflugs dugðu farþegatekjur einar ekki til að reka flugfélag með hagnaði. Félögin þurftu einnig annan farm og bandaríska póstþjónustan lagði þeim til flugpóst. Fyrstu afskipti alríkisstjórnarinnar af flugrekstri tengdust því póstflutningum. Árið 1926 tók póstmálaráðherrann að úthluta flugfélögum tilteknum leiðum eftir þörfum póstþjónustunnar og félögin fluttu jafnframt farþega. Árið 1934 sökuðu samkeppnisyfirvöld ráðherrann um samráð við stærstu flugfélögin í því skyni að einoka flugleiðir landsins. Árið 1938 stofnuðu stjórnvöld Flugmálanefnd Bandaríkjanna (Civil Aeronautics Board, CAB), sem tók við eftirliti með flugfargjöldum og flugleiðum. Frá 1938 til 1978 samþykkti CAB öll fargjöld, stjórnaði innkomu og útgöngu og ákvað hvaða flugfélag mætti sinna hverri leið. Á þessum fjörutíu árum heimilaði nefndin engu nýju flugfélagi að hefja þjónustu á helstu flugleiðum landsins, enda taldi hún þess ekki þörf.

Með lögunum um afreglun flugrekstrar árið 1978 hættu stjórnvöld að ákveða flugfargjöld og flugáætlanir. Breytingin umbylti atvinnugreininni. Gömul og þekkt flugfélög á borð við Pan American, Eastern og Braniff urðu gjaldþrota og hurfu. Ný félög, þar á meðal People Express, komu inn á markaðinn en sum þeirra hurfu einnig fljótt.

Á tveimur áratugum eftir afreglun lækkuðu raunflugfargjöld samkvæmt þeim samanburði sem hér er rakinn um nær þriðjung og neytendur spöruðu milljarða Bandaríkjadala á ári. Sætanýting jókst á sama tímabili úr um helmingi í um tvo þriðju, sem bætti rekstrarhagkvæmni. Flugfélög byggðu jafnframt upp miðstöðva- og tengiflugskerfi: flug frá mörgum borgum kemur saman í miðstöð á svipuðum tíma og heldur þaðan áfram. Þannig varð unnt að ferðast milli fleiri borga með einni tengingu. Frá lokum áttunda áratugarins til upphafs fyrsta áratugar þessarar aldar tvöfaldaðist fjöldi flugfarþega og störfum í flugrekstri fjölgaði einnig verulega. Öryggi atvinnuflugs batnaði jafnframt undir áframhaldandi opinberu öryggiseftirliti.

Afreglun leysti þó ekki öll vandamál bandarísks flugrekstrar. Samrunar flugfélaga hafa meðal annars vakið áhyggjur af samþjöppun og mögulegri veikingu samkeppni.

Einn vandi opinberrar verðstýringar er það sem hagfræðingar nefna regluverksyfirtöku. Hún verður þegar fyrirtækin sem eiga að lúta eftirliti ná verulegum áhrifum á reglurnar og framkvæmd þeirra. Meðan flugrekstur var verðstýrður lögðu flugfélögin meðal annars til fulltrúa í eftirlitsnefndina, beittu hana þrýstingi með hagsmunagæslu, lögðu fram megnið af þeim upplýsingum sem ákvarðanir hennar byggðust á og buðu sumum fráfarandi starfsmönnum vel launuð störf. Við slíkar aðstæður er hætt við að hagsmunir neytenda víki fyrir hagsmunum atvinnugreinarinnar. Regluverksyfirtaka getur því gert verðstýringu að tæki starfandi fyrirtækja til að takmarka framboð, halda verði háu og verjast samkeppni.

Áhrif afreglunar

Afreglun flugrekstrar og annarra atvinnugreina hefur einnig kostnað í för með sér. Harðari samkeppni leiðir til þess að ný fyrirtæki koma inn á markað en önnur hverfa. Þegar fyrirtæki verða gjaldþrota eða draga verulega saman starfsemi missa starfsmenn vinnuna og þurfa að leita annað. Ávinningur neytenda af samkeppni getur því fylgt umtalsverður aðlögunarkostnaður fyrir fyrirtæki og starfsfólk.

Stór bókhaldshneyksli hjá fyrirtækjum á borð við Enron, Tyco International og WorldCom leiddu til setningar Sarbanes–Oxley-laganna árið 2002. Lögunum var ætlað að auka áreiðanleika fjárhagsupplýsinga skráðra félaga og vernda fjárfesta gegn bókhaldssvikum.

Samdrátturinn mikli, sem hófst seint árið 2007, tengdist að minnsta kosti að hluta alþjóðlegri fjármálakreppu sem átti upptök sín í Bandaríkjunum. Mikilvægur þáttur kreppunnar var hraður vöxtur og síðar fall markaða með fjármálagerninga sem höfðu lotið takmörkuðu eftirliti. Þar á meðal voru fasteignaveðsvafningar (CMO), það er veðtryggð verðbréf sem byggjast á safni fasteignalána, og skuldatryggingar (CDS). Skuldatrygging er samningur sem greiðir við vanskil eða annan skilgreindan lánsatburð; á þessum markaði gátu aðilar keypt slíka vernd án þess að eiga undirliggjandi CMO. Einkarekin lánshæfismatsfyrirtæki á borð við Standard & Poor’s, Moody’s og Fitch höfðu metið marga þessara gerninga mjög örugga.

Hrun þessara markaða hraðaði fjármálakreppunni. Fjárfestingarbankinn Lehman Brothers féll, fjöldi stórra viðskiptabanka, þar á meðal Wachovia, lenti í alvarlegum erfiðleikum og Fannie Mae var sett undir sérstaka stjórn bandarísku húsnæðisfjármálastofnunarinnar, Federal Housing Finance Agency (FHFA), í september 2008. Þetta var sérstakt stjórnunarúrræði (e. conservatorship), ekki bein þjóðnýting eins og stundum er haldið fram. Dodd–Frank-lögin frá 21. júlí 2010 voru ein viðbrögð stjórnvalda og miðuðu að umfangsmiklum umbótum á fjármálakerfinu. Í formlegum inngangi laganna er markmiðinu lýst þannig:

Að efla fjármálastöðugleika Bandaríkjanna með aukinni ábyrgð og gagnsæi í fjármálakerfinu, binda enda á „of stór til að falla“, vernda bandaríska skattgreiðendur með því að binda enda á björgunaraðgerðir [og] vernda neytendur gegn skaðlegum starfsháttum í fjármálaþjónustu ...

Öll markaðshagkerfi starfa innan ramma laga og reglna, meðal annars um efndir samninga, skattheimtu og vernd heilsu og umhverfis. Þau úrræði sem fjallað hefur verið um í kaflanum — bann við tilteknum samkeppnishamlandi samrunum, inngrip gegn samkeppnishamlandi viðskiptaháttum, verðþaksreglun náttúrulegrar einokunar og afreglun — sýna hvernig stjórnvöld geta reynt að efla þá hvata sem samkeppni skapar.

Tengjum við raunveruleikann

Meira en matreiðsla, hitun og kæling

Hver var niðurstaða alríkisviðskiptanefndar Bandaríkjanna (FTC) um samruna Kinder Morgan og El Paso Corporation? Eftir ítarlega athugun taldi nefndin að starfsemi fyrirtækjanna skaraðist verulega á einum markaði og gæti þar fært sameinaða fyrirtækinu umtalsverðan markaðsstyrk. FTC heimilaði samrunann með því skilyrði að Kinder Morgan seldi eignirnar sem tengdust þeirri skörun. Tallgrass keypti Kinder Morgan Interstate Gas Transmission, Trailblazer Pipeline Co. LLC, tvær vinnslustöðvar í Wyoming og 50% hlut Kinder Morgan í Rockies Express Pipeline. Skilyrðið átti að vega saman mögulegan kostnaðarsparnað vegna stærðarhagkvæmni og hættuna af samþjöppun markaðsstyrks.

Lækkaði verð á jarðgasi? Já, verulega á því tímabili sem dæmið tekur til. Árið 2010 var verð við borholu 4,48 Bandaríkjadalir á hver 1.000 rúmfet, eða um 0,16 dalir á rúmmetra. Árið 2012 hafði það lækkað í 2,66 dali á hver 1.000 rúmfet, eða um 0,09 dali á rúmmetra. Ekki er þó hægt að rekja lækkunina með vissu til samrunans. Almenn framboðsaukning vó þyngra, einkum aukin vinnsla jarðgass úr leirsteinslögum með vökvabroti (e. fracking). Aðferðin er umdeild af umhverfisástæðum en gerði kleift að nýta þekktar gasbirgðir sem áður borgaði sig ekki að vinna. Yfirráð Kinder Morgan yfir meira en 80.000 mílum, eða um 129.000 km, af leiðslum kunna að hafa auðveldað flutning frá borholum til notenda og þannig aukið ávinninginn af meira framboði.