1717 Stjórnkerfi og stjórnmál

17.2 Stjórnarform

Námsmarkmið

Að þessum hluta loknum ættir þú að geta:

skilgreint algeng stjórnarform, svo sem konungsveldi, fámennisstjórn, einræði og lýðræði
borið saman algeng stjórnarform og nefnt raunveruleg dæmi um hvert þeirra

Ljósmynd af Mohandas Gandhi. — **Mynd 17.5.** Eftir að Mohandas Gandhi varð leiðtogi Indverska þjóðarráðsins beitti hann margvíslegum friðsamlegum aðferðum til að bæta réttindi og kjör kvenna og fátæks fólks, en einkum til að berjast fyrir sjálfstæði Indlands. Hann fastaði í mótmælaskyni og var fangelsaður af breskum stjórnvöldum, sem þá réðu landinu. (Mynd: Elliot og Fry/Wikimedia Commons)

Flestir eru sammála um að stjórnleysi, það er skortur á miðlægu valdi, veiti samfélagi ekki stöðug skilyrði, þótt stjórnleysi sé ekki endilega sama og óreiða. Mun erfiðara er að ná samkomulagi um hvernig samfélagi skuli stjórnað. Í aldanna rás hafa ólík stjórnarform þróast með breyttum þörfum og viðhorfum íbúa, hvert með sína kosti og galla. Í vestrænum samfélögum nútímans er lýðræði almennt talið réttlátasta og stöðugasta stjórnarformið. Winston Churchill, fyrrverandi forsætisráðherra Bretlands, sagði þó eitt sinn í neðri deild breska þingsins: „Sagt hefur verið að lýðræði sé versta stjórnarformið, að undanskildum öllum hinum sem reynd hafa verið öðru hverju“ (Shapiro 2006).

Konungsveldi

Þótt íbúar Bandaríkjanna þekki best til bresku konungsfjölskyldunnar eiga mörg önnur ríki einnig konunga, drottningar, prinsa, prinsessur og aðra sem bera opinbera konunglega titla. Valdið sem fylgir þessum embættum er mismikið eftir ríkjum. Í ströngum skilningi er konungsveldi stjórnarform þar sem einn þjóðhöfðingi ríkir til æviloka eða þar til hann afsalar sér hásætinu. Réttur þjóðhöfðingjans til titilsins byggist yfirleitt á erfðaröð eða hugmynd um guðlega útnefningu eða köllun. Eins og fyrr kom fram eru konungsveldi flestra nútímaríkja fyrst og fremst táknræn arfleifð og konungbornir einstaklingar gegna þar oft hlutverki valdalítilla fulltrúa ríkisins.

Í fáeinum ríkjum nútímans fer þjóðhöfðinginn þó með algert og óskorað vald. Slík ríki eru einveldi. Þótt stjórnvöld og stjórnarfyrirkomulag taki stöðugum breytingum um allan heim má almennt segja að flest einveldi nútímans séu í Mið-Austurlöndum og Afríku. Hið litla og olíuríka Óman er dæmi um einveldi. Þar ríkti soldáninn Qaboos bin Said frá áttunda áratug 20. aldar til dauðadags árið 2020, þegar frændi hans Haitham bin Tariq tók við. Soldáninn setur öll lög og skipar alla dómara og engar formlegar skorður eru settar við valdbeitingu hans. Lífskjör og tækifæri íbúa Ómans bötnuðu svo mjög að Sameinuðu þjóðirnar töldu landið eitt sinn hafa tekið mestum framförum allra ríkja (UNDP 2010). Margir sem búa undir stjórn einvalds þurfa þó að sæta kúgandi eða óréttlátri stefnu sem ræðst af óheftum geðþótta eða pólitískum markmiðum leiðtogans.

Í stjórnmálum nútímans er mun algengara að konungsveldi séu þingbundin. Slík ríki viðurkenna konung eða drottningu sem þjóðhöfðingja en krefjast þess að þjóðhöfðinginn lúti stjórnarskrá landsins. Mörg ríki sem nú búa við þingbundna konungsstjórn þróuðust úr einveldi. Í flestum þeirra, svo sem Bretlandi og Kanada, fer kjörinn forsætisráðherra með mun virkara og mikilvægara leiðtogahlutverk en hinn titlaði þjóðhöfðingi. Þrátt fyrir takmarkað vald halda konungar og drottningar stöðu sinni vegna þess að almenningur kann að meta táknrænt hlutverk þeirra og þá viðhöfn sem fylgir embættinu.

Ljósmynd af Qaboos bin Said, látnum fyrrverandi soldáni Ómans, og ljósmynd af Noor Jórdaníudrottningu. — **Mynd 17.6.** Qaboos bin Said ríkti sem einvaldur í Óman í 50 ár og leiddi umbreytingu landsins úr tiltölulega einangruðu ríki í auðugt og áhrifamikið olíuríki. Noor Jórdaníudrottning er ekkjudrottning í þingbundnu konungsríki og fer með takmarkað pólitískt vald. Hún fæddist í Bandaríkjunum en afsalaði sér bandarískum ríkisborgararétti þegar hún giftist. Hún er þekktur alþjóðlegur talsmaður bættra samskipta araba og Vesturlanda. (Myndir: A: Wikimedia Commons; B: Skoll World Forum/flickr)

Fámennisstjórn

Í fámennisstjórn er valdið í höndum fámenns úrvalshóps. Ólíkt þjóðhöfðingja í konungsveldi öðlast meðlimir slíks valdahóps ekki endilega stöðu sína vegna aðalsættar. Þeir kunna þess í stað að komast til valda vegna hernaðarmáttar, efnahagslegs valds eða sambærilegra yfirburða.

Hugtakið fámennisstjórn er nokkuð óljóst, enda skilgreina samfélög sig sjaldan opinberlega með þeim hætti. Orðið hefur yfirleitt neikvæða merkingu og kallar fram mynd af spilltum hópi sem tekur ósanngjarnar pólitískar ákvarðanir til að verja forréttindastöðu sína. Mörg nútímaríki sem kalla sig lýðræðisríki eru að mati sumra í raun fámennisstjórnir. Þekktir álitsgjafar, þar á meðal Nóbelsverðlaunahafinn í hagfræði Paul Krugman, hafa til dæmis lýst Bandaríkjunum þannig og vísað til áhrifa stórfyrirtækja og stjórnenda á Wall Street á stefnu bandarískra stjórnvalda (Krugman 2011). Aðrir stjórnmálaskýrendur halda því fram að öll lýðræðisríki séu í raun „kjörnar fámennisstjórnir“, þar sem borgarar velja úr hópi frambjóðenda sem allir tilheyra ráðandi yfirstétt samfélagsins (Winters 2011).

Fámennisstjórnir hafa þekkst frá fornu fari og margir telja Rússland nú dæmi um slíka stjórnskipan. Eftir fall kommúnismans náðu hópar fyrirtækjaeigenda yfirráðum yfir náttúruauðlindum landsins og nýttu þau til að auka auð sinn og pólitísk áhrif. Þegar slíkt valdakerfi hefur fest sig í sessi getur reynst mjög erfitt fyrir fólk úr milli- og lágstéttum að bæta félags- og efnahagslega stöðu sína.

Samfélagsstefna og umræða

Eru Bandaríkin fámennisstjórn?

Mynd 17.7. The Breakers, frægt heimili Vanderbilt-fjölskyldunnar í Newport á Rhode Island, er sláandi tákn um þann óhóflega auð sem einkenndi gylltu öldina. (Mynd: ckramer/flickr)

Á gylltu öldinni í Bandaríkjunum komust auðugustu fjölskyldur landsins, svo sem Vanderbilt-, Rockefeller- og Carnegie-fjölskyldurnar, til mikilla áhrifa og yfirráða. Auðmenn létu gjarnan eftir sér hóflausan munað. Sem dæmi má nefna íburðarmikið kvöldverðarboð fyrir dekraðan hund, sem mætti til veislunnar með demantshálsól að verðmæti 15.000 Bandaríkjadala (PBS Online 1999). Á sama tíma rétt skrimti meirihluti Bandaríkjamanna og lifði undir viðurkenndum fátæktarmörkum.

Sumt fræðafólk telur að önnur gyllt öld sé nú hafin í Bandaríkjunum. Bent er á að 400 auðugustu fjölskyldur landsins eigi samanlagt meira en efnaminni 150 milljónir Bandaríkjamanna (Zucman 2019) og að ríkasta eitt prósent þjóðarinnar eigi meira en efnaminni helmingur hennar.

Auðugt fólk og stórfyrirtæki leggja mikið fé til stjórnmála. Lög um umbætur á fjármögnun kosningabaráttu frá 1971 og 2002 takmörkuðu framlög til kosningabaráttu og settu um þau reglur. Dómur Hæstaréttar Bandaríkjanna árið 2012 í málinu Citizens United gegn Federal Election Commission afnam hins vegar margar þessara takmarkana. Dómstóllinn taldi framlög fyrirtækja og stéttarfélaga til pólitískra aðgerðanefnda (PAC) njóta verndar sem tjáningarform; því mætti hvorki takmarka framlögin né krefjast upplýsinga um þau. Andstæðingar dómsins telja hann geta ýtt undir fámennisstjórn í Bandaríkjunum. Ofurauðugt fólk og þeir sem ráða yfir fjármunum stórfyrirtækja og stéttarfélaga geti með ótakmörkuðum fjárútlátum í reynd komið sínum frambjóðanda til valda. Þeir geti jafnframt haft áhrif á stefnumótun, skipan í opinber störf sem ekki er kosið í og annars konar pólitískt vald. Krugman (2011) segir: „Við búum í samfélagi þar sem peningar safnast í síauknum mæli á fárra hendur og samþjöppun tekna og auðs ógnar því að lýðræðið verði aðeins að nafninu til.“

Hvernig er hægt að meta þessa ógn til fulls? Þótt lítill hópur geti haft áhrif, beitir hann þeim þá í reynd? Og skila áhrifin árangri?

Auðugt fólk, fyrirtæki og atvinnugreinar nota þrýstihópa, hugveitur og löggjafarráðgjafa til að hafa bein áhrif á stefnumótun. Rannsóknir hafa leitt í ljós víðtæka notkun svonefndra „fyrirmyndarfrumvarpa“. Þar semja hagsmunagæsluaðilar eða samtök atvinnugreina frumvarp sem löggjafarþingmenn leggja síðan fram í eigin nafni. USA Today og Arizona Republic komust að því að á árunum 2010–2018 hefðu utanaðkomandi hópar samið og kynnt meira en 10.000 frumvörp og beitt sér fyrir framgangi þeirra á löggjafarþingum. Slík lög ganga oft gegn vilja kjósenda eða setja hagsmuni örfárra ofar hagsmunum allra annarra. Asbestos Transparency Bill, sem nefna mætti „frumvarp um gagnsæi í asbestmálum“, var til dæmis samið af asbestiðnaðinum til að verja hann gegn málsóknum (O'Dell 2019). Sömu samtök finna, þjálfa, stýra og greiða sérfróðum vitnum fyrir að bera vitni fyrir þeirra hönd hjá ýmsum löggjafar- og eftirlitsstofnunum.

Skilar þetta árangri? Stjórnmálafræðingar rannsökuðu hverjir nytu góðs af lögum og opinberri stefnu og komust að þeirri niðurstöðu að 78 prósent ákvarðana Bandaríkjaþings kæmu tekjuhæstu 10 prósentum Bandaríkjamanna til góða. Sömu ákvarðanir gagnast stundum öðrum landsmönnum einnig. Aðeins hefur hins vegar verið sýnt fram á að 5 prósent laga og stefnumála gagnist efnaminni 90 prósentum þjóðarinnar án þess að koma jafnframt auðugustu Bandaríkjamönnunum til góða (Represent.US 2014).

Einræði

Í einræði er valdið í höndum eins einstaklings eða örfárra sem fara með algert og óskorað vald yfir stjórnkerfi og íbúum. Einræðisstjórnir geta, líkt og sum einveldi, verið spilltar og reynt að takmarka eða jafnvel afnema frelsi almennings. Einræðisherrar beita ýmsum aðferðum til að viðhalda valdi sínu. Efnahags- og hernaðarmáttur, ógnanir og grimmd eru oft meðal helstu úrræða þeirra; fólk rís síður upp gegn stjórnvöldum þegar það sveltur og lifir í ótta. Margir einræðisherrar hefja feril sinn sem herforingjar og eru vanir að beita andstæðinga sína ofbeldi.

Sumir einræðisherrar búa einnig yfir því persónulega aðdráttarafli sem Max Weber tengdi náðarforingjum. Þegnar þeirra kunna að trúa því að leiðtoginn búi yfir sérstakri hæfni eða lögmætu valdi og vera reiðubúnir að lúta honum. Hinn látni Kim Jong-il, einræðisherra Norður-Kóreu, og eftirmaður hans Kim Jong-un eru dæmi um einræðisherra sem byggja vald sitt á slíku aðdráttarafli.

Sumar einræðisstjórnir tengjast engu tilteknu trúarkerfi eða hugmyndafræði; markmið þeirra takmarkast yfirleitt við að viðhalda valdi einræðisherrans. Alræðisstjórn gengur enn lengra í kúgun og reynir að stjórna öllum þáttum í lífi þegnanna, þar á meðal atvinnu þeirra, trúarskoðunum og því hve mörg börn hver fjölskylda má eignast. Borgarar kunna að vera neyddir til að sýna stjórninni hollustu sína opinberlega með þátttöku í göngum og fjöldafundum.

Sumum „góðviljuðum“ einræðisherrum, svo sem Napóleon og Anwar Sadat, er þakkað að hafa bætt lífskjör þjóða sinna eða sýnt nokkra sanngirni. Aðrir hafa misbeitt valdi sínu gróflega. Þjóðhöfðingjar á borð við Jósef Stalín, Adolf Hitler, Saddam Hussein, Pol Pot í Kambódíu og Robert Mugabe í Simbabve urðu til dæmis alræmdir fyrir að stjórna með ótta og ógnunum.

Kim Jong-il frá Norður-Kóreu stendur með sólgleraugu innan um hóp norðurkóreskra hermanna í einkennisbúningum. — **Mynd 17.8.** Kim Jong-il, einræðisherra Norður-Kóreu, var náðarforingi sem fór fyrir einræðisstjórn með óskorað vald. Fylgjendur hans sýndu sterk tilfinningaviðbrögð við dauða hans árið 2011. (Mynd: babeltrave/flickr)

Lýðræði

Lýðræði er stjórnarform sem leitast við að tryggja öllum borgurum jafna rödd, eða atkvæði, við mótun opinberrar stefnu óháð félags- og efnahagslegri stöðu þeirra. Önnur mikilvæg undirstaða lýðræðisríkis er réttlát og heildstæð stjórnarskrá sem afmarkar hlutverk og ábyrgð bæði leiðtoga og borgara og sem stjórnvöld starfa eftir.

Lýðræðisríki tryggja borgurum sínum almennt ákveðin grundvallarréttindi. Fyrst og fremst er borgurum frjálst að stofna stjórnmálaflokka og efna til kosninga. Kjörnir leiðtogar verða að hlíta stjórnarskrá ríkisins og bæði valdheimildir þeirra og kjörtímabil eru takmörkuð. Flest lýðræðissamfélög standa einnig vörð um tjáningar-, fjölmiðla- og fundafrelsi og banna ólögmæta frelsissviptingu. Jafnvel í lýðræðissamfélagi setja stjórnvöld athafnafrelsi borgaranna þó skorður. Lýðræðislega kjörin stjórnvöld gera það með lögum og reglugerðum sem endurspegla, að minnsta kosti samkvæmt hugsjóninni, vilja meirihluta þjóðarinnar.

Þótt Bandaríkin boði lýðræðishugsjónina ríkir þar ekki „hreint“ lýðræði. Í slíku samfélagi myndu allir borgarar greiða atkvæði um öll lagafrumvörp, en þannig eru lög ekki sett í Bandaríkjunum. Ástæðan er hagnýt: erfitt væri að koma slíku beinu lýðræði í framkvæmd. Bandaríkin eru því stjórnarskrárbundið sambandslýðveldi þar sem borgarar kjósa fulltrúa til að taka pólitískar ákvarðanir fyrir sína hönd. Hugtakið fulltrúalýðræði, sem er nánast samheiti við lýðveldi, lýsir stjórnkerfi þar sem borgarar kjósa fulltrúa til að vinna að stefnu sem þjónar hagsmunum þeirra. Í Bandaríkjunum eru fulltrúar kjörnir á staðar- og fylkisstigi og atkvæði kjörmannaráðsins ráða því hver gegnir embætti forseta. Hver hinna þriggja greina ríkisvaldsins — framkvæmdarvald, dómsvald og löggjafarvald — veitir hinum greinunum aðhald.