31.4 Ríkisfjármálastefna, fjárfesting og hagvöxtur

31.4 Ríkisfjármálastefna, fjárfesting og hagvöxtur

Langtímahagvöxtur byggist meðal annars á raunauði, mannauði, tækni og stofnunum sem styðja framleiðni og nýsköpun. Lántaka hins opinbera getur dregið úr fjármagni til einkafjárfestingar, en áhrifin ráðast af sparnaði, fjármagnsflæði, peningastefnu og stöðu hagkerfisins. Opinber útgjöld til innviða, menntunar og rannsókna geta jafnframt aukið framleiðslugetu. Því þarf að meta bæði fjármögnun og arðsemi útgjaldanna.

Ruðningsáhrif á fjárfestingu í raunauði

Meiri fjárlagahalli eykur fjármögnunarþörf hins opinbera. Haldi einkasparnaður og hreint fjármagnsinnflæði sér getur minna fjármagn staðið til einkafjárfestingar eða vextir hækkað. Þegar lántaka hins opinbera dregur þannig úr einkafjárfestingu er talað um ruðningsáhrif. Við framleiðsluslaka og aðhald í peningamálum geta opinber útgjöld þó einnig örvað eftirspurn og einkafjárfestingu; þá kunna ruðningsáhrif að vera lítil eða jafnvel víkja fyrir hvatningaráhrifum.

Tökum Bandaríkin fyrir samdráttinn sem hófst seint 2007. Fjárlagahalli 2005 var um 3% af vergri landsframleiðslu (VLF), en verg einkafjárfesting oft 14–18% af VLF. Stór hluti þeirrar fjárfestingar endurnýjar slitinn eða úreltan búnað; hrein viðbót við raunauð er því mun minni. Halli sem nemur 3% af VLF gæti verið stór miðað við hreina fjárfestingu ef allir aðrir liðir væru fastir. Sá samanburður sannar þó ekki raunveruleg ruðningsáhrif, því sparnaður, fjármagnsinnflæði, vextir og eftirspurn breytast líka. Minni halli eykur mögulegan þjóðhagslegan sparnað að öðru óbreyttu.

Mynd 31.7 ber saman afkomu bandaríska alríkisins og verga einkafjárfestingu 1980–2020. Fjárlagaafkoman batnaði um 4,6 prósentustig af VLF frá 1995 til 2000 og einkafjárfesting jókst um þrjú stig. Síðan versnaði afkoman og fjárfesting minnkaði til 2003. Þetta samræmist ruðningskenningunni en sannar hana ekki, því tæknibóla, hagsveifla, vextir og væntingar breyttust jafnframt. Á öðrum áratugnum jókst fjárfesting þrátt fyrir versnandi afkomu um tíma, og árið 2020 jókst hallinn án sambærilegs falls fjárfestingarhlutfalls. Gögnin sýna því ekki fast orsakasamband.

Fjárlagaafkoma þarf ekki að fylgja einkafjárfestingu náið, því einkasparnaður, erlent fjármagn, hagsveifla og peningastefna skipta máli. Árið 2009 féll einkafjárfesting fyrirtækja einkum vegna samdráttar, óvissu og veikrar eftirspurnar, á sama tíma og fjárlagahalli jókst. Seðlabanki Bandaríkjanna lækkaði skammtímavexti nær núlli og beitti óhefðbundnum aðgerðum. Lágir vextir og framleiðsluslaki drógu úr hefðbundinni vaxtaleið ruðningsáhrifa. Það merkir ekki að þau hafi horfið til frambúðar heldur að styrkur þeirra sé háður aðstæðum.

Tengslin við vexti

Mynd 31.8 sýnir einfalt fjármagnsmarkaðslíkan. Upphaflegt jafnvægi E₀ er við 5% vexti og magn sem nemur 20% af VLF. Aukin lántaka hins opinbera hliðrar eftirspurn úr D₀ í D₁. Við gefið framboð færist jafnvægið í E₁, vextir hækka í 6% og heildarmagn í 21% af VLF. Tölurnar eru skýringardæmi; framboð fjármagns, viðbrögð seðlabanka og alþjóðlegt fjármagnsflæði eru látin óbreytt.

Rannsóknir á áhrifum halla á vexti gefa ólíkar niðurstöður. Eldri yfirlit hafa stundum metið að eins prósentustigs aukning halla sem hlutfalls af VLF hækki langtímavexti um brot úr prósentustigi, en matið fer eftir væntingum, peningastefnu, skuldastöðu, alþjóðlegum mörkuðum og hagsveiflu. Hærri raunvextir geta dregið úr fjárfestingu fyrirtækja, en einfalt tölusamband gildir ekki almennt. Orðalagið þarf einnig að greina prósentustig frá prósentum.

Samspil ríkisfjármála og peningamála ræður miklu. Ef halli eykur eftirspurn þegar framleiðsla er nærri getu og verðbólguþrýstingur mikill kann seðlabanki að hækka stýrivexti. Þá getur vaxtaleið ruðningsáhrifa orðið sterkari. Seðlabankinn bregst þó við verðbólgu- og atvinnuhorfum, ekki hallanum einum, og langtímavextir ráðast einnig af væntingum og áhættuálagi.

Sé framleiðsla langt undir getu og verðbólguþrýstingur lítill getur seðlabanki haldið vöxtum lágum eða aukið lausafé. Opinber eftirspurn getur þá nýtt vannýtt vinnuafl og fjármagn, bætt söluhorfur fyrirtækja og ýtt undir einkafjárfestingu. Ruðningsáhrif verða líklega minni, en áhrifin ráðast af trúverðugleika, fjármálastöðugleika og því hvort peningastefnan er bundin við neðri vaxtamörk.

Peningastefna fellir ekki úr gildi þjóðhagslegt jafngildi sparnaðar og fjárfestingar. Meiri lántaka hins opinbera verður eftir á að fara saman við meiri einkasparnað, minni innlenda fjárfestingu, meira hreint fjármagnsinnflæði eða blöndu þessara breytinga. Jafngildið segir þó ekki hvaða liður breytist eða hver orsökin er. Peningastefna, tekjur, verð og gengi hafa áhrif á aðlögunina.

Opinber fjárfesting í raunauði

Hið opinbera fjárfestir beint í vegum, brúm, vatns- og fráveitum, höfnum, flugvöllum, skólum, sjúkrahúsum, raforkukerfum og fjarskiptum. Tafla 31.1 sýnir bandarísk alríkisútgjöld til valinna flokka opinbers raunauðs 2014 og 2021, í milljónum nafndala. Þar eru meðal annars um 146 milljarðar dala til samgangna 2021. Hernaðartengdur raunauður og íbúðarhúsnæði eru undanskilin. Tölurnar mæla útgjöld, ekki sjálfkrafa verðmæti eða framleiðni eignanna.

Vel valdir og vel reknir innviðir geta aukið framleiðni, lækkað flutningskostnað og bætt áreiðanleika raforku og samskipta. Félagsleg arðsemi getur verið meiri en einkaaðili getur innheimt og því réttlætt opinbera aðkomu. Ávinningur er þó erfiður að mæla og verkefni bera framkvæmda-, viðhalds- og eftirspurnaráhættu. Opinbert mat þarf að bera saman heildarkostnað, valkosti, dreifingu ávinnings og langtímaáhrif.

Pólitískir hvatar geta leitt til verkefna sem gagnast einkum ákveðnum kjördæmum eða verktökum, kostnaðarframúrkeyrslu og veikrar forgangsröðunar. Á hinn bóginn geta arðbær verkefni setið á hakanum vegna skamms kjörtímabils, ósýnilegs viðhalds eða ójafnrar dreifingar ávinnings. Gagnsæ útboð, óháð kostnaðar- og ábatamat, opin birting forsendna og mat eftir verklok geta bætt ákvarðanir.

Fjármögnun opinberrar fjárfestingar með sköttum eða lækkun annarra útgjalda eykur ekki lántöku beint, en skattar geta dregið úr einkasparnaði eða vinnu- og fjárfestingarhvötum. Skuldafjármögnun getur þrýst upp vöxtum og rutt út einkafjárfestingu, sérstaklega við fulla nýtingu framleiðslugetu. Hún getur samt verið hagkvæm ef verkefnið skilar meiri félagslegri ávöxtun en fjármögnunarkostnaður og ávinningurinn dreifist yfir kynslóðir.

Opinber fjárfesting í mannauði

Hið opinbera gegnir stóru hlutverki í mannauðsmyndun með menntun, heilbrigði og starfsþjálfun. Aukin grunnfærni getur haft sérstaklega mikla arðsemi þar sem aðgangur er lítill. Í hátekjulöndum skiptir ekki aðeins fjárhæð útgjalda máli heldur gæði kennslu, jöfnuður, hvatar, stuðningur við nemendur og tengsl náms við samfélag og atvinnulíf.

Mynd 31.9 sýnir nafnvirði bandarískra opinberra menntunarútgjalda 1998–2020. Nafnútgjöld jukust, stóðu nær í stað um 2009–2012 og hækkuðu síðan aftur. Myndin leiðréttir hvorki fyrir verðlagi, nemendafjölda né stærð hagkerfisins og ber ekki ein og sér saman útgjöld og námsárangur. Stöðluð inntökupróf á borð við SAT-prófið endurspegla einnig þátttöku, val nemenda og takmarkað svið færni. Alþjóðlegur samanburður krefst sambærilegra aldurshópa, prófa og bakgrunnsbreyta.

Þegar meiri fjármunir skila ekki samsvarandi mælanlegum framförum þarf að kanna bæði hvernig útgjöldin eru mæld og hvernig kerfið starfar. Mögulegar skýringar eru kostnaðarhækkun, breyttur nemendahópur, ójöfn dreifing fjármagns, kennsluhættir, stjórnsýsla og að próf nái ekki öllum markmiðum menntunar. Útgjaldatala ein sýnir hvorki gæði né orsök árangurs.

Mannauður myndast fyrir, innan og eftir hefðbundna skólagöngu. Head Start styður bandarísk börn úr tekjulágum fjölskyldum snemma á ævinni, en hið opinbera styður einnig framhalds- og háskólanám. Þátttaka í námi eftir framhaldsskóla er mjög ólík milli landa og skilgreiningar á aldri, starfsnámi og innritun geta breytt samanburði. Aðgangur, námslok og gæði eru aðskildir mælikvarðar.

Einstaklingar og vinnuveitendur fjármagna einnig menntun og starfsþjálfun, en lánamarkaðsbrestir, óvissa og samfélagslegur ávinningur geta réttlætt opinberan stuðning. Í tekjulágum löndum er opinber fjármögnun oft lykilforsenda almennrar grunnmenntunar. Í hátekjulöndum þarf bæði að bæta árangur af núverandi útgjöldum og meta hvort aukið fjármagn til tiltekinna hópa eða þátta skili mikilli jaðarávöxtun.

Hvernig ríkisfjármálastefna getur eflt tækni

Rannsóknir og þróun (R&Þ) eru mikilvæg uppspretta nýrrar tækni. Frumtextinn segir ranglega að alríkisútgjöld til rannsókna, þróunar og rannsóknaraðstöðu hafi að meðaltali numið 8,8% af VLF; slík stærðargráða stenst ekki bandarísk þjóðhagsgögn og virðist rugla saman hlutfalli af fjárlögum og VLF. Hluti opinberrar R&Þ fer til varnar- og geimrannsókna. Slíkar rannsóknir geta skilað borgaralegri hliðarnýtingu, en ávinningur þeirra fyrir almenna framleiðni er óviss og annar en af beinum borgaralegum rannsóknum.

Ríkisfjármálastefna getur stutt R&Þ með eigin rannsóknarstofum, samkeppnissjóðum til háskóla og fyrirtækja, innkaupum og skattaívilnunum. Bandarísk alríkisútgjöld til R&Þ voru um 135,5 milljarðar dala 2014, nálægt 4% alríkisútgjalda samkvæmt þeirri sögulegu heimild sem bókin notar. Bein styrkveiting getur beinst að grunnrannsóknum og samfélagslegum markmiðum; skattaívilnun lækkar jaðarkostnað fyrirtækja en getur einnig niðurgreitt verkefni sem hefðu orðið hvort sem er. Mat þarf viðbótaráhrif, þekkingarflæði og umsýslukostnað.

Samantekt um ríkisfjármálastefnu, fjárfestingu og hagvöxt

Fjárfesting í raunauði, mannauði og tækni styður langtímahagvöxt, eins og tafla 31.2 dregur saman. Einkafyrirtæki annast stóran hluta raunauðs- og þróunarfjárfestingar, en hið opinbera veitir innviði, menntun, grunnrannsóknir og stofnanaramma. Langvarandi mikill halli getur hamlað einkafjárfestingu við sumar aðstæður, en vel valin opinber fjárfesting getur aukið hana og framleiðni. Áhrifin birtast oft á löngum tíma og þarf að meta með tilliti til kostnaðar, áhættu og þess sem annars hefði verið gert.