32.2 Hvernig bæta má lífskjör í löndum

32.2 Hvernig bæta má lífskjör í löndum

Hagvaxtarstefna hátekjulanda

Eftir alþjóðlegu fjármálakreppuna 2007–2009 beindu mörg hátekjulönd sjónum að því að stöðva samdrátt og atvinnuleysi. Stjórnvöld leyfðu sjálfvirkum sveiflujöfnurum að verka og mörg juku útgjöld eða lækkuðu skatta tímabundið. Afleiðingin var víða meiri fjárlagahalli og hærri opinberar skuldir. Hvernig og hvenær ríkisfjármálin voru síðan styrkt var pólitískt val sem réðst meðal annars af stöðu hagkerfisins, vaxtakostnaði og þörf fyrir opinbera þjónustu; ekki var til ein rétt blanda útgjaldalækkana og skattahækkana.

Seðlabankar brugðust einnig við fjármálakreppunni með mjög lágum stýrivöxtum og óhefðbundnum aðgerðum. Í Japan kynnti ríkisstjórn Shinzo Abe árið 2012 Abenomics-stefnuna; sjá mynd 32.4. Þrjár meginstoðir hennar voru slök peningastefna, sveigjanleg ríkisfjármálastefna og umbætur til að auka framleiðslugetu. Árangurinn var blandaður. Atvinnuleysi minnkaði og verðbólga hækkaði um tíma, en framleiðnivöxtur og raunhagvöxtur héldust hóflegir. Opinberar skuldir voru áfram mjög háar. Ekki er unnt að rekja allar breytingarnar til einnar stefnu, enda höfðu lýðfræði, alþjóðahagkerfið og heimsfaraldurinn einnig áhrif. Abe lét af embætti árið 2020 og var myrtur árið 2022.

Þjóðhagstjórn þarf þannig bæði að bregðast við tímabundnum áföllum og skapa skilyrði fyrir vöxt til lengri tíma. Kórónuveirufaraldurinn sýndi þetta skýrt: stjórnvöld og seðlabankar studdu heimili, fyrirtæki og heilbrigðiskerfi meðan starfsemi raskaðist, en þurftu síðar að takast á við verðbólgu, breytt opinber fjármál og ójafnan bata. Menntun, nýsköpun, heilbrigði og fjárfesting í raunauði eru engu að síður áfram lykilþættir framleiðslugetu til langs tíma.

Hagvaxtarstefna millitekjuhagkerfa

Með þekktustu hagvaxtardæmum síðari hluta 20. aldar eru fjögur hagkerfi sem almennt eru kölluð tígrar Austur-Asíu: Hong Kong, Singapúr, Suður-Kórea og Taívan. Tekjur á mann jukust þar hratt um áratugaskeið. Taíland, Malasía, Indónesía og Filippseyjar eru stundum kölluð tígrarungar Asíu og fóru aðrar, en að hluta skyldar, þróunarleiðir. Kína og Indland uxu einnig hratt eftir umfangsmiklar efnahagsumbætur, þótt tímasetning, stjórnskipulag og stefna landanna hafi verið ólík.

Engin ein skýring nær utan um þennan árangur, en fjórir samverkandi þættir koma oft fyrir í rannsóknum:

• Hátt þjóðhagslegt sparnaðarhlutfall jók mögulegt fjármagn til fjárfestingar. Sparnaður verður þó ekki sjálfkrafa að arðbærri innlendri fjárfestingu; fjármálakerfi, fjármagnsflæði og gæði verkefna ráða því hvernig honum er ráðstafað.
• Víðtæk grunnmenntun, síðar aukin framhalds- og starfsmenntun, ásamt bættri heilsu styrkti mannauð. Stærðfræði og náttúruvísindi skiptu máli fyrir iðnvæðingu, en læsi, stjórnun, verkþekking og aðgengi ólíkra hópa að námi gerðu það einnig.
• Tækni var flutt inn, aðlöguð og síðar þróuð innanlands. Útflutningsfyrirtæki lærðu af erlendum kaupendum og birgjum, en stjórnvöld studdu sums staðar tilteknar atvinnugreinar. Árangur slíkrar iðnaðarstefnu var misjafn og krafðist aga og mats.
• Markaðshvatar og alþjóðaviðskipti jukust, en samhliða héldu stjórnvöld áfram að móta lánsfjármarkaði, innviði og iðnaðarstefnu. Hagvöxturinn varð því ekki til við einfalt val milli ríkis og markaðar, heldur með breytilegu samspili þeirra.

Samspil mannauðs, raunauðs, tækni, útflutningstengsla og efnahagslegra hvata studdi því hraðan vöxt, en vægi einstakra þátta var mismunandi eftir löndum og tímabilum. Stjórnvöld tóku víða virkan þátt með lánastýringu, iðnaðarstefnu og útflutningsstuðningi, jafnframt því sem samkeppni og markaðshvatar jukust á ákveðnum sviðum. Slík stefna getur flýtt uppbyggingu en einnig leitt til sóunar, sérhagsmuna eða fjármálaóstöðugleika ef eftirlit og stofnanir bregðast. Næsta Skýrum málið-innskot sýnir hvernig samsettur vöxtur safnast upp yfir tíma.

Hagvaxtarstefna í lágtekjuhagkerfum

Lágtekjuhagkerfi eru fjölbreytt og er að finna í nokkrum heimshlutum. Mörg þeirra eru í Afríku sunnan Sahara, en önnur eru til dæmis í Asíu og á átakasvæðum. Tekjuflokkun segir aðeins til um þjóðartekjur á mann á tilteknu ári. Hún skýrir hvorki orsakir lágra tekna né lýsir aðstæðum allra íbúa.

Stefna getur dregið úr fátækt og bætt lífskjör, en árangur ræðst af samhengi. Friður og öryggi, réttarríki, opinber stjórnsýsla, aðgangur að heilbrigðisþjónustu og menntun, innviðir og fjármálakerfi skipta öll máli. Landfræði, loftslagsáhætta, sjúkdómar, skuldabyrði og staða á heimsmarkaði geta einnig þrengt valkosti. Pólitískur óstöðugleiki er því mikilvæg hindrun í sumum löndum, en ekki algild skýring á lágum tekjum.

Mynd 32.5 er söguleg mynd af tíu hagkerfum sem voru meðal þeirra tekjulægstu samkvæmt gögnum Alþjóðabankans árið 2020. Röðun af þessu tagi breytist þegar gögn eru endurskoðuð og tekjur þróast. Löndin á myndinni hafa ólíka sögu, en mörg hafa glímt við vopnuð átök, veikburða stjórnsýslu, takmarkaða innviði eða óhagstæð viðskiptakjör. Náttúruauðlindir tryggja ekki einar og sér háar tekjur; í Lýðstjórnarlýðveldinu Kongó hafa til dæmis átök og veikburða stofnanir torveldað að auðlindatekjur skili sér í almennum lífskjarabótum.

Alþjóðabankinn skilgreinir fyrir fjárhagsárið 2027 lágtekjuhagkerfi sem hagkerfi með þjóðartekjur á mann, reiknaðar með Atlas-aðferð, að hámarki 1.175 Bandaríkjadali árið 2025. Þetta er landsmeðaltal en ekki mánaðartekjur hvers íbúa. Lágar og ótryggar heimilistekjur geta takmarkað sparnað, lánshæfi og fjárfestingu í menntun, heilbrigði eða atvinnurekstri. Lánsfjárhömlur og hár fastur stofnkostnaður geta því skapað fátæktargildru fyrir sum heimili. Rannsóknir, meðal annars eftir Abhijit Banerjee og Esther Duflo, sýna þó að slíkar gildrur eru háðar aðstæðum; ekki eru öll tekjulág heimili föst af sömu ástæðu og engin ein aðgerð leysir allan vanda.

Búrúndí sýnir bæði umfang áskorunarinnar og mikilvægi þess að greina mælikvarða vandlega. Alþjóðabankinn áætlar VLF á mann 233,8 Bandaríkjadali árið 2025, en sú tala er verðmæti framleiðslu á mann og ekki fjárhæð sem dæmigerður íbúi fær til ráðstöfunar. Landbúnaður er enn stór hluti hagkerfisins og fátækt útbreidd. Aðgangur að rafmagni var 11,6% árið 2023 samkvæmt Alþjóðabankanum. Átök, takmarkaðir innviðir, hröð fólksfjölgun og verðbólga hafa torveldað þróun, en ein ljósmynd eða ein meðaltalstala getur ekki lýst daglegu lífi allra íbúa landsins.

Lágtekjuhagkerfi fjármagna fjárfestingu með ólíkri blöndu innlends sparnaðar, skatttekna, lánsfjár, beinnar erlendrar fjárfestingar, peningasendinga og þróunaraðstoðar. Ekkert þessara fjármagnsforma tryggir sjálfkrafa uppbyggingu mannauðs eða raunauðs. Áhrifin ráðast meðal annars af því í hvað féð fer, hver ber áhættuna, hvort skuldir eru sjálfbærar og hvort innlend samfélög hafa áhrif á ákvarðanir. Skilar þróunaraðstoð þá árangri?

Þróunarhagfræði rannsakar meðal annars þessa spurningu. Hún fjallar um orsakir og afleiðingar fátæktar, hagvaxtar og ójafnaðar og um hvaða stefna geti bætt efnahagslega og félagslega velferð. Fræðasviðið tengir hagfræði við stjórnmál, stjórnsýslu, menntun, heilbrigði, nýsköpun, alþjóðaviðskipti, náttúruauðlindir, umhverfi og átök. Þar sem aðstæður eru ólíkar leggja þróunarhagfræðingar mikla áherslu á að meta bæði staðbundin áhrif og hvort yfirfæra megi niðurstöður á önnur samfélög.

Þróunarhagfræðingar deila um hvaða blanda aðgerða stuðli best að víðtækum og sjálfbærum lífskjarabótum. Dambisa Moyo færði í bókinni Dead Aid frá 2009 rök fyrir því að langvarandi ríkisaðstoð gæti styrkt spillt stjórnvöld, veikt ábyrgð og ýtt annarri fjármögnun til hliðar. Hún lagði meiri áherslu á viðskipti, beina fjárfestingu og aðgang að fjármagnsmörkuðum. Þetta er áhrifamikil en umdeild afstaða: gagnrýnendur benda á að hugtakið þróunaraðstoð nái yfir mjög ólík úrræði, allt frá neyðaraðstoð og bólusetningum til fjárlagastuðnings og stórra innviðaverkefna, og að árangur þeirra verði að meta hvert fyrir sig.